【政策法規】【政策法規】一行兩會聯合發布《關于加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見》

時間：2020-07-20

　　人民網北京4月27日電（李海霞王子侯）為規范非金融企業投資金融機構行為，強化對非金融企業投資金融機構的監管，促進實業和金融業良性互動發展，經黨中央、國務院同意，中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會日前聯合印發《關于加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見》（銀發〔2018〕107號，以下簡稱《指導意見》）。
　　《指導意見》根據黨中央、國務院決策部署和全國金融工作會議要求，按照問題導向，補齊監管短板，堅持規范市場秩序與激發市場活力并重。一方面，要求非金融企業依法依規投資金融機構，立足主業，審慎經營，隔離風險，避免盲目擴張和脫實向虛。另一方面，按照十九大報告提出的兩個“毫不動搖”，尊重各類產權，鼓勵扎根于為實體經濟服務的金融創新，讓非金融企業和金融機構都能從真實合規的投資行為中受益，實現經濟金融健康可持續發展。
　　《指導意見》對金融機構的不同類型股東實施差異化監管：對一般性財務投資，不作過多限制；對于主要股東特別是控股股東，進行嚴格規范。《指導意見》強化金融機構控股股東的資質要求，從正面清單和負面清單明確金融機構控股股東的具體條件，加強金融機構股權質押、轉讓和拍賣管理。規范非金融企業投資金融機構的資金來源，加強資本的真實性合規性監管。完善股權結構和公司治理，規范關聯交易，健全風險隔離機制，防止濫用控制權，嚴禁不當干預金融機構經營。加強對非金融企業和金融機構的穿透監管，強化部門之間的監管協調和信息共享。《指導意見》充分考慮市場影響，按照“新老劃斷”原則，積極穩妥組織實施。
　　下一步，各相關部門將按照職責分工，認真貫徹落實《指導意見》的各項要求。非金融企業和金融機構應當按照《指導意見》的規定，依法依規開展相關經營活動。
　　近年來，金融業改革開放力度不斷加大，大量非金融企業（以下簡稱企業）通過發起設立、并購、參股等方式投資金融機構。一些實力較強、行為規范的企業投資金融機構，有助于擴大金融機構資本來源，補充資本金，改善股權結構，也有利于增強金融業與實體經濟的良性互動發展，但也存在部分企業與所投資金融機構業務關聯性不強、以非自有資金虛假注資或循環注資、不當干預金融機構經營、通過關聯交易進行利益輸送等問題，這既容易助長脫實向虛，也容易導致實業風險與金融業風險交叉傳遞。為促進金融業更好服務實體經濟，有效防控金融風險，經黨中央、國務院同意，現就加強企業投資境內金融機構（以下簡稱金融機構）監管提出以下意見。
　　一、指導思想和基本原則
　　（一）指導思想
　　全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，根據黨中央、國務院決策部署和全國金融工作會議要求，按照問題導向、補齊監管短板，明確企業投資金融機構的政策導向，強化股東資質、股權結構、投資資金、公司治理和關聯交易監管，加強實業與金融業的風險隔離，防范風險跨機構跨業態傳遞。
　　（二）基本原則
　　立足主業，服務實體經濟。企業投資金融機構應當以服務實體經濟為目標，緊密圍繞企業自身主業發展需要，科學布局對金融機構投資，避免脫實向虛。
　　審慎經營，避免盲目擴張。企業應當強化資本約束，控制杠桿率，加強風險管理，確保對金融機構的投資行為與企業資本規模、經營管理水平相適應。
　　嚴格準入，強化股東資質、股權結構和資金來源審查。對金融機構股東按重要性不同實施差異化監管，明確準入和資質要求，穿透識別實際控制人和最終受益人，加強對股權結構的持續管理，強化資金來源真實性合規性監管。
　　隔離風險，嚴禁不當干預金融機構經營。建立健全企業與金融機構之間的防火墻，加強公司治理和關聯交易監管，嚴禁以各種方式挪用、擠占金融機構資金或不當干預金融機構獨立自主經營，有效維護金融機構及相關利益人合法權益。
　　強化監管，有效防范風險。按照穿透原則和實質重于形式原則強化監管，嚴肅查處違法違規行為，加強監管協調和監管問責，有效處置和化解風險。
　　規范市場秩序與激發市場活力并重。在堅持企業依法依規投資金融機構的同時，支持金融機構股權多元化，拓寬資本補充渠道，促進企業與金融機構良性互動發展。
　　二、嚴格投資條件，加強準入管理
　　（三）實施嚴格的市場準入管理
　　金融機構的主要股東或控股股東，應當核心主業突出、資本實力雄厚、公司治理規范、股權結構清晰、管理能力達標、財務狀況良好、資產負債和杠桿水平適度，并制定合理明晰的投資金融業的商業計劃。嚴格限制商業計劃不合理、盲目向金融業擴張、投資金融業動機不純、風險管控薄弱的企業投資金融機構，防止其成為金融機構主要股東或控股股東。企業投資金融機構達到法律法規或規章規定的比例，應當按照法律法規和本意見要求，向金融監督管理部門報告、備案或申請核準。
　　國有企業投資金融機構應當帶頭遵守國家有關法律法規，突出主業，符合國有資本布局結構調整需要，依法接受監管，自覺加強風險防范，并與國有企業改革、完善國有金融資本管理等重大改革相銜接。國有企業投資金融機構應當向黨中央、國務院報告。
　　上述條款中，控股股東是指持有金融機構股份超過50%或雖不足50%但具有實質控制權的投資人，主要股東是指持有金融機構股份超過5%的投資人，法律法規和規章另有規定的從其規定。本意見所稱“控制”采用相關企業會計準則的定義。
　　（四）限制企業過度投資金融機構
　　限制企業投資與主業關聯性不強的金融機構，防止企業過度向金融業擴張。企業入股和參股同一類型金融機構的數量限制，適用金融監督管理部門相關規定；不符合規定的，逐步加以規范。投資主體合并計算實際控制人、一致行動人和最終受益人。
　　（五）強化企業投資控股金融機構的資質要求
　　企業投資金融機構，應當符合法律法規以及金融監督管理部門關于法人機構股東條件的規定。企業成為控股股東時，應當符合下列條件：一是核心主業突出，業務發展具有可持續性。二是資本實力雄厚，具有持續出資能力。原則上需符合最近3個會計年度連續盈利、年終分配后凈資產達到全部資產的40%、權益性投資余額不超過本企業凈資產的40%等相關行業監管要求。三是公司治理規范，組織架構簡潔清晰，股東、受益所有人結構透明。出資企業為企業集團或處于企業集團、控股公司結構之中的，須全面完整報告或披露集團的股權結構、實際控制人、受益所有人及其變動情況，包括匿名、代持等相關情況。四是管理能力達標，擁有金融專業人才。
　　企業具有以下情形之一的，不得成為金融機構控股股東：脫離主業需要盲目向金融業擴張；風險管控薄弱；進行高杠桿投資；關聯企業眾多、股權關系復雜不透明；關聯交易頻繁且異常；濫用市場壟斷地位或技術優勢開展不正當競爭，操縱市場，擾亂金融秩序。
　　對所投資金融機構經營失敗或重大違規行為負有重大責任的企業，5年內不得再投資成為金融機構控股股東。
　　（六）加強金融機構股權質押、轉讓和拍賣管理
　　企業質押所持有金融機構股權，應當符合法律法規和金融監督管理部門的相關規定，不得損害其他股東和金融機構的利益。金融機構控股股東應當及時、準確、完整地向金融機構告知所持有金融機構股權被質押或解押信息。控股股權被質押的金融機構應當加強對其股權質押和解押的管理，并及時向金融監督管理部門報告相關信息。金融監督管理部門根據審慎監管的需要，有權限制同一股東及其關聯方、一致行動人對所持有金融機構股權的質押比例。
　　企業作為主要股東或控股股東轉讓所持有金融機構股權，應當告知受讓方需符合法律法規和金融監督管理部門規定的條件。受讓方成為金融機構主要股東或控股股東的，應當符合法律法規和金融監督管理部門規定的主要股東或控股股東的資質條件，并按照法律法規和金融監督管理部門規定，向金融監督管理部門備案或申請批準。因股權轉讓導致主要股東或控股股東發生變化的，金融機構應當及時向金融監督管理部門報告股東變更相關信息。
　　為維護金融市場穩定和金融機構穩健運行，加強金融監督管理部門與司法機關之間的溝通協調，及時獲取金融機構股權拍賣信息。拍賣金融機構股權導致金融機構控股股東變更的，競買人應當符合本意見有關金融機構股東資質條件的規定。企業持有的金融機構控股股權被拍賣，被控股金融機構應當及時向金融監督管理部門報告。
　　三、規范資金來源，強化資本監管
　　（七）企業應當具有良好的財務狀況
　　作為主要股東或控股股東的企業應當具有良好的財務狀況和資本補充能力，整體資產負債率和杠桿率水平適度，債務規模和期限結構合理適當。企業財務狀況出現惡化，應當依法及時進行信息披露和報告。企業財務狀況應當根據合并財務報表等進行全面整體判斷。
　　（八）強化投資資金來源的真實性合規性監管
　　企業投資金融機構應當以自有資金出資，資金來源真實合法，不得以委托資金、負債資金、“名股實債”等非自有資金投資金融機構，不得虛假注資、循環注資和抽逃資本，不得以理財資金、投資基金或其他金融產品等形式成為金融機構主要股東或控股股東。穿透識別金融機構實際控制人和最終受益人，嚴格規范一致行動人和受益所有人行為，禁止以代持、違規關聯等形式持有金融機構股權。企業以隱瞞、欺騙等不正當手段獲得行政許可的，由金融監督管理部門依法對相關行政許可予以撤銷。
　　四、依法合規經營，防止利益輸送
　　（九）完善股權結構和公司治理
　　企業投資金融機構應當具有簡明、清晰的股權結構，簡化投資層級，提高組織架構透明度。企業與所控股金融機構之間不得交叉持股。金融機構應當建立有效的決策、執行、監督相互制衡機制，強化董事會決策機制，避免大股東或實際控制人濫用控制權。企業派駐金融機構的董事應當基于專業判斷獨立履職。規范企業與所投資金融機構之間、企業所控股金融機構之間董事、監事、高級管理人員的交叉任職，企業與所投資金融機構之間、企業所控股金融機構之間的高級管理人員不得相互兼任。充分發揮獨立董事在董事會中的監督制衡作用，推行職業經理人制度，強化信息披露和外部監督，發揮資本市場和中介機構對金融機構公司治理的促進作用。
　　（十）建立全面風險管理體系
　　企業成為金融機構主要股東或控股股東的，應當建立與投資行為相適應的全面風險管理體系，包括風險管理的組織架構、指標體系、信息系統和內部控制系統等，防范企業與金融機構之間的風險傳遞。
　　（十一）規范關聯交易
　　嚴格規范和監管企業與所投資金融機構之間的關聯交易。涉及關聯的金融服務和交易應當遵守法律法規和會計準則規定，遵循市場化原則，定期報告金融監督管理部門，重大關聯交易應當逐筆報告。企業成為金融機構主要股東或控股股東時，應當向金融監督管理部門提交與關聯方外其他股東無關聯關系、不進行不當關聯交易的承諾函。金融機構應當建立有效的關聯交易管理制度，準確識別關聯方，在資金用途、投資比例、事項報送和信息披露等方面切實依法合規，防止利益輸送和風險轉移。金融機構應當遵循穿透原則要求，將主要股東及其控股股東、實際控制人、關聯方、一致行動人、最終受益人作為自身的關聯方進行管理。嚴禁通過授信、擔保、資產購買和轉讓等方式開展不當關聯交易，不得通過多層嵌套等手段隱匿關聯交易和資金真實去向，不得通過“抽屜協議”、“陰陽合同”等形式規避監管。
　　（十二）防止濫用控制權
　　企業應當依照法律法規和監管規定行使股東權利，通過派出具有履職素質和能力的股東代表參與公司治理，不得直接或變相套取、挪用、擠占金融機構及其客戶資金。金融機構應當堅持獨立自主經營，不受不當干預。鼓勵金融機構的債權人、員工對企業的不當干預行為進行監督和舉報。
　　五、防范風險傳遞，明確處置機制
　　（十三）建立健全風險隔離機制
　　企業成為金融機構控股股東的，應當建立健全實業板塊與金融板塊的法人、資金、財務、交易、信息、人員等相互隔離的防火墻制度。有效規范企業與金融機構之間的業務往來、共同營銷、信息共享，以及共用營業設施、營業場所和操作系統等行為。
　　（十四）構建有效風險處置機制
　　金融機構出現風險時，金融機構應當首先承擔風險處置的主體責任，通過資產處置、市場融資等方式，積極處置和化解相關風險。控股出險金融機構的企業也應當積極配合開展風險處置，依法承擔股東責任和義務。
　　六、加強穿透監管，強化監管協調
　　（十五）加強對企業和金融機構的穿透監管
　　金融管理部門根據穿透原則和實質重于形式原則，將金融機構股東資質、入股資金來源、治理結構、關聯交易等作為監管重點，特別是強化治理結構和關聯交易監管，要求金融機構說明并定期更新股權結構相關信息，包括持股比例、關聯方及關聯關系等，穿透至實際控制人、最終受益人，以及其他關聯人和一致行動人；未按規定如實報告的，依法從重給予處罰。金融管理部門對投資控股金融機構的企業，因履行監管職責，需要穿透了解控股股東相關資質的，可要求相關企業提交財務報告和相關資料，并就相關情況進行調查問詢。
　　金融監督管理部門創新監管方式，運用大數據監管、信用監管等手段，加強事中事后監管。
　　企業投資金融機構的相關信息納入金融業綜合統計體系。企業應當嚴格執行企業會計準則，加強信息披露。
　　（十六）強化監管協調
　　在國務院金融穩定發展委員會指導和協調下，人民銀行、金融監督管理部門與發展改革部門、財政部門、企業國有資產管理部門等之間加強協作與配合，強化信息共享，提高監管實效。
　　七、組織實施
　　（十七）積極穩妥組織實施。金融監督管理部門制定的金融機構股東和股權管理監管制度與本意見不一致的，金融監督管理部門相應進行修改。按照“新老劃斷”原則，對新發生的企業投資金融機構行為，嚴格按照本意見執行；對本意見發布前，涉及以非自有資金投資、通過不當關聯交易投資等行為的，嚴格予以規范。對不符合要求、確需市場退出的，依法積極穩妥實施市場化退出。